非官方航拍被禁止，無人機(jī)愛好者

5月以來，全國各地陸續(xù)出臺對無人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法。

無人機(jī)立法之空域管理

上月，南方都市報無人機(jī)研究中心搜集了公開報道中能查詢到的全國無人機(jī)相關(guān)政策，并對12省份出臺的無人機(jī)相關(guān)政策進(jìn)行分析，形成《全國無人機(jī)政策分析報告》。其中，僅有4份文件中詳細(xì)標(biāo)明了飛行愛好者如果想申飛應(yīng)該向哪些部門申報并需進(jìn)行何種手續(xù)。

中國航空運輸協(xié)會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛(wèi)國表示，我國低空空域應(yīng)進(jìn)一步放開，應(yīng)多鼓勵私人航空器的發(fā)展。目前，無人機(jī)參照通航空域申報方式，對個人消費者影響比較大。

現(xiàn)狀

申報難無奈“黑飛”

5月以來，全國各地陸續(xù)出臺對無人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法，多地文件要求無人機(jī)飛前需依法申報飛行計劃和空域，不得擅自飛行，“黑飛”行為一旦被發(fā)現(xiàn)，或被處以相應(yīng)處罰。

不少無人機(jī)愛好者反映，因個人申報飛行計劃與申請空域難，“黑飛”純屬無奈。

10月8日，一名深圳無人機(jī)愛好者在民航局官網(wǎng)上留言，表示自己經(jīng)常使用無人機(jī)進(jìn)行個人用途的風(fēng)景拍攝，非常希望能夠遵守相關(guān)規(guī)定，合理合法地飛行，但是在實際操作中，還是遇到了很多的問題。

“如何申請空域？現(xiàn)在也沒有一個很明確的政府渠道是面向公眾公開接受空域申請的?！痹摕o人機(jī)愛好者表示，有的政府公告里面規(guī)定商業(yè)區(qū)、學(xué)校、居民區(qū)不能飛行，但是如果在得到了對應(yīng)商業(yè)區(qū)、居民區(qū)管理處和學(xué)校等的授權(quán)和許可的前提下，如何在政府層面的法規(guī)下合法飛行以及如何申報呢？

不少無人機(jī)愛好者反映，即便想要申報飛行計劃，申報的途徑也十分模糊繁瑣，難以落實?！安幌搿陲w’，但沒有‘白’的途徑??！”一名航拍愛好者對南都記者說。

體驗

非官方航拍被禁止

此前，南都記者曾以無人機(jī)用戶身份，致電咨詢了相關(guān)部門，表示希望申請一場無人機(jī)航拍。中國民用航空局空中交通管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人向南都記者介紹，一般的無人機(jī)活動，空管局都會配合活動主體做評審，但因為南都記者申報的是航拍活動，因此需要通過中國民用航空中南地區(qū)管理局通航處，取得一份任務(wù)批件。

“拿到任務(wù)批件以后，再跟空管局聯(lián)系，空管局按照《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》做評審?！笨展芫止ぷ魅藛T表示，使用空域需要取得空域管理部門的許可。

然而，飛行管制部門的負(fù)責(zé)人員了解記者航拍的要求后告知，除非是政府職能機(jī)構(gòu)需要，否則個人航拍是不被允許的，“如果是無人機(jī)愛好者自己進(jìn)行飛行，經(jīng)過實名制申請后，找公安廳報備批準(zhǔn)?！?/p>

對話

中國航空運輸協(xié)會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛(wèi)國：

應(yīng)該放開消費級無人機(jī)的飛行限制

針對無人機(jī)申報難的問題，南都記者就空域管理改革的方向，采訪了中國航空運輸協(xié)會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛(wèi)國。

南都：無人機(jī)空域申請為何難？

孫衛(wèi)國：目前無人機(jī)的申請空域的管理方式，參照了通用航空有人機(jī)的審批，也是一事一批的辦法，這對于消費級的無人機(jī)玩家的影響就會比較大。因為有人機(jī)飛得高，作業(yè)形式也不一樣，對氣象、飛行安全問題等都有更高要求。消費級無人機(jī)的飛行高度不一樣，這些管理方式都應(yīng)用到無人機(jī)身上，限制就太多了。我認(rèn)為，應(yīng)該放開消費級無人機(jī)的飛行限制，迫切需要盡快出臺適合無人機(jī)審批方式的相關(guān)法律法規(guī)。

南都：目前我國空域劃分是按照什么方式？

孫衛(wèi)國：原來我國低空空域1000米以下都屬于管制空域，2010年，國務(wù)院中央軍委25號文件，即關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見，將低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。這份文件釋放了逐步開放低空開放的信號，通用航空器在報告和監(jiān)視空域飛行由審批制改為備案制。

這份文件當(dāng)時是針對通用航空的，現(xiàn)在對無人機(jī)發(fā)展也是有好處的，但我認(rèn)為，在空域劃分上還存在不太科學(xué)的地方。在試點中，通航用戶反映，在低空空域的劃設(shè)中，管制空域和監(jiān)視空域所占比例偏高，報告空域較少且未連接成片，限制了使用報告空域帶來的便利。

根據(jù)國際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)，是按照空域的垂直高度，將空域劃分為A、B、C、D、E、F、G，共7類。美國參照其推薦標(biāo)準(zhǔn)，將空域劃分為6類，沒有F類，從高到低，空域的管制要求逐步降低，如：A類空域，18000英尺(約5500米)以上為絕對管制空域，最低的空域是G類空域，為非管制空域，飛行是完全自由的。

南都：適合無人機(jī)飛行的空域劃分標(biāo)準(zhǔn)是什么？

孫衛(wèi)國：目前國家尚沒有專門針對無人機(jī)飛行的空域劃分標(biāo)準(zhǔn)。但在無人機(jī)空域?qū)徟矫?，可否試點采取半年或一年一批的方法，如，農(nóng)業(yè)植保大部分是在15米以下飛行，飛行區(qū)域相對固定；電網(wǎng)等巡檢無人機(jī)，飛行高度也是基本在100米以下，沿著高壓線走向飛行。這樣高度、空域基本固定的無人機(jī)，可采取每年或每半年審批一次的制度，然后每次飛行前只需要報備的方式。這樣可以大大緩解無人機(jī)企業(yè)報批的壓力和成本。

消費級的無人機(jī)，一般來說屬于微型或小型，如果純粹娛樂性、消費級，我覺得，可以在城區(qū)里劃定一定的區(qū)域供消費級無人機(jī)的飛行？根據(jù)國際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)，建議微型消費無人機(jī)在一定高度以下飛行不需要審批。

南都：從軍民融合角度，空域申請可以如何改革？

孫衛(wèi)國：通用航空涉及到國家空域安全，又涉及到民用航空的飛行。目前通航飛行任務(wù)是由民航局來批的，軍方管制部門則負(fù)責(zé)空域?qū)徟?，造成同一個飛行計劃要在兩個地方報兩次，這樣的申報對通航、無人機(jī)都不方便，審批的成本非常高。從軍民融合的角度，能否有辦法提供一站式服務(wù)，比如民航和軍航的一些部門，聯(lián)合在一起辦公？今后我們國家空域管理，應(yīng)該也是軍民聯(lián)合的機(jī)構(gòu)。

南都：對于我國無人機(jī)的發(fā)展，您有什么建議？

孫衛(wèi)國：我認(rèn)為，國家應(yīng)該多鼓勵私人航空器包括無人機(jī)的消費?，F(xiàn)在我們國家行業(yè)政策更多側(cè)重于對通航企業(yè)的鼓勵，但忽略了對私人航空器發(fā)展的鼓勵。

對私人飛行鼓勵政策不多，限制的要求卻多，個人申請空域難度大，包括現(xiàn)在的一些無人機(jī)政策，會阻礙這個行業(yè)的發(fā)展。

南都：為什么要鼓勵私人航空器的發(fā)展？

孫衛(wèi)國：發(fā)展私人航空器有很多好處，第一，可以培養(yǎng)大量的國家年輕航空人才，青少年從小熱愛航空，長大后就會有更多人投入到航空事業(yè)中，對促進(jìn)國家航空事業(yè)的發(fā)展，保持我國在全球航空行業(yè)的領(lǐng)先地位有重要意義。第二，從軍民融合角度來講，發(fā)展私人航空器和愛好者可以為軍用航空奠定基礎(chǔ)，能夠儲備國防后備力量。第三，從產(chǎn)業(yè)上來講，大力鼓勵無人機(jī)等私人航空器的消費，可以帶動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。航空屬于高技術(shù)行業(yè)，這樣有利于國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。國家發(fā)展無人機(jī)，包括通用航空，鼓勵更多年輕人去投入，有重要的現(xiàn)實意義。

南都：鼓勵無人機(jī)等私人航空器發(fā)展的同時，如何保障安全問題？

孫衛(wèi)國：有幾個方面可以保障。第一，從技術(shù)上，我們可以采取更多高技術(shù)措施保障安全，像是電子圍欄、監(jiān)控系統(tǒng)、定位等方式；第二，從法制上，盡快完成無人機(jī)的法律法規(guī)，讓使用者有法可依，依法飛行；第三，需要加強(qiáng)對無人機(jī)愛好者的航空法律知識培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，駕駛員要考慮到無人機(jī)有消費的一面，同時也有擾航等影響安全的一面，小心飛行。

總的來說，不能因為無人機(jī)有不安全因素，就過度強(qiáng)調(diào)飛行安全，肯定會制約產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)安全，不能過度。

回顧

釋放低空空域開放信號7年通用航空器“上天難”仍待解

2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)文釋放低空空域開放信號。2011年，時任民航局局長的李家祥指出全國低空空域的全面開放要爭取到2015年實現(xiàn)。7年過去，我國通用航空器“上天難”的問題仍未解決。低空空域開放再度成為關(guān)注焦點。

國務(wù)院、中央軍委釋放開放信號

據(jù)了解，目前空域管理的最高法律法規(guī)有兩個，《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》(簡稱《飛行基本規(guī)則》)。其中，《民用航空法》規(guī)定了國家對空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，劃分空域應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》則對飛行活動進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

新中國成立后，國家空域管理交由空軍負(fù)責(zé)。上世紀(jì)80年代以來，我國空域及航路、航線結(jié)構(gòu)做了多次調(diào)整。據(jù)中國民用航空局空中交通管理局“空管大事記”介紹，在2000年6月，空軍將26條航路移交民航管制指揮。但是，按照《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中國境內(nèi)飛行管制仍由空軍統(tǒng)一組織實施，且獲準(zhǔn)飛出或者飛入中華人民共和國領(lǐng)空的航空器，實施飛出或者飛入中華人民共和國領(lǐng)空的飛行和各飛行管制區(qū)間的飛行，必須經(jīng)中國人民解放軍空軍批準(zhǔn)。

2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《意見》)，這份文件指出在對整個低空空域的管理改革上，要采取分類管理的方式，被業(yè)界普遍認(rèn)為是低空空域開放信號的釋放。

《意見》指出，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運行機(jī)制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全等問題。要按照管制空域、監(jiān)視空域和報告空域分類劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實行分類管理試點。

其中，在管制空域，航空用戶要申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實施管制指揮；在監(jiān)視空域，航空用戶需報備飛行計劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報和告警服務(wù)；在報告空域，航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報服務(wù)。

低空空域原爭取2015年開放

2011年，時任民航局局長的李家祥在接受媒體采訪時表示，將在吉林、廣東、黑龍江三省低空開放試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在湖南、湖北、廣西、內(nèi)蒙古東部擴(kuò)大試點范圍，爭取到2015年實現(xiàn)全國低空空域的全面開放。

2015年底，據(jù)《西安晚報》報道，國家空管委辦公室副主任的蔡軍在2015年中國國際通用航空大會高峰論壇上表示：“截至目前，我國先后實施了低空空域改革試點和兩大區(qū)、七小區(qū)的擴(kuò)大試點，涉及全國有14個省、自治區(qū)和直轄市，約33%的低空空域由過去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報告三類不同屬性的管理?！钡侵钡?015年底，我國低空空域仍未實現(xiàn)全面開放。

低空空域改革仍在推進(jìn)中

近年來，中央也多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)低空空域改革。

2016年5月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》對擴(kuò)大低空空域開放提出明確要求，指出要將我國低空空域管理改革由1000米真高推廣到3000米，實現(xiàn)監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接。2016年5月25日，民航局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》，提出要推動國家空管調(diào)整改革，深化軍民聯(lián)合運行，擴(kuò)大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率。

2016年6月16日，國家發(fā)改委召開貫徹落實促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見電視電話會議。國家發(fā)改委副主任胡祖才在會上表示，國家發(fā)改委將重點推進(jìn)培育通用航空市場，加快通用機(jī)場建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，擴(kuò)大低空空域開放，強(qiáng)化全程安全監(jiān)管等五大任務(wù)。2016年7月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》?！兑庖姟诽岢?，要優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)，推進(jìn)空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動態(tài)管理、靈活使用機(jī)制。

不過，中國人民解放軍中部戰(zhàn)區(qū)空軍司令員莊可柱在接受媒體采訪時強(qiáng)調(diào)，低空空域管理改革不是簡單的“低空開放”，必須以確保國家領(lǐng)空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重要的地標(biāo)性建筑等安全為前提。

莊可柱解釋道，由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地強(qiáng)調(diào)開放，管理手段、管理法規(guī)不能及時跟上，就很難對“低慢小”航空器實施有效控制。