中國“無人機”監(jiān)管亟待統(tǒng)一立法 發(fā)展背后有喜有憂

500家，260億元。

這是我國無人機制造企業(yè)目前的數(shù)量和其帶來的生產(chǎn)總值。

9架無人機，100架航班迫降，上萬名旅客滯留機場。

這是2017年4月14日至30日發(fā)生在成都市雙流機場的無人機干擾民航事件。

在無人機迅速發(fā)展的同時，問題也接踵而來。無人機與民用商業(yè)機是否存在干擾？無人機目前的發(fā)展現(xiàn)狀和困境是什么？如何促進無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及如何有效地對無人機進行規(guī)范與管理？

6月22日，中國法學(xué)會航空法學(xué)研究會、中國航空運輸協(xié)會法律委員會在深圳市舉辦“無人機與法律高峰論壇”，中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會華南分會、法制日報社中國公司法務(wù)研究院協(xié)辦。會議由中國航空法學(xué)研究會會長郭俊秀主持。

與會者認為，出臺明確的民用無人機監(jiān)管規(guī)定迫在眉睫，無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展亟需立法。

2019年銷量或破300萬架

IDC(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國無人機銷售量近10萬架，市場規(guī)模近3億元；2016年達到39萬架，預(yù)計2019年銷量將突破300萬架。

“在我國，目前無人機制造企業(yè)超過了500家，生產(chǎn)總值超260億元?！敝袊窈骄终叻ㄒ?guī)司法規(guī)處處長吉大鵬表示，“按照現(xiàn)在的增速，未來幾年無人機會出現(xiàn)井噴式發(fā)展?！?/p>

公開資料顯示，我國無人機領(lǐng)頭羊——深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司(以下簡稱“大疆公司”)的銷售額從2012年的不足2億元增長至2015年的64億元，其間年復(fù)合增長率高達217%，且占深圳海關(guān)無人機出口的95%以上。

據(jù)中國民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)研究所李亞凝博士介紹，隨著無人機潛在應(yīng)用領(lǐng)域被不斷發(fā)掘，其在警用安防、國土測繪、影視拍攝、農(nóng)林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角?！拔磥砦迥?，中國無人機產(chǎn)業(yè)硬件產(chǎn)品復(fù)合年增長率將超過50%，而軟件和服務(wù)的增長率則有可能翻番，其全產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模則有望攀高至3000億元左右?！崩顏喣f道。

干擾民航事件頻發(fā)

隨著無人機行業(yè)的迅猛發(fā)展，問題也不斷出現(xiàn)。

根據(jù)中國民航部門公布的數(shù)據(jù)，2015年全國共發(fā)生無人機干擾民航飛行事件4起，2016年發(fā)生23起，2017年上半年全國發(fā)生超過40起。

云南機場集團法務(wù)審計部部長胡新月介紹，以前干擾民航飛行的是“疑似無人機”，今年6月份云南機場首次確認了一起“無人機”干擾民航案例?！盁o人機確實干擾了民航機的安全。”胡新月說。

國際航空運輸協(xié)會法律部高級法律顧問解興權(quán)、北京市盈科(上海)律師事務(wù)所航空律師李志宏同樣認為，無人機給載人航班帶來干擾。

然而，專攻無人機研發(fā)、生產(chǎn)、銷售的大疆公司則持不同觀點。

該公司政策與安全負責(zé)人王曉丹結(jié)合無人機在深圳機場的試點，稱試點半年出現(xiàn)零起威脅航空安全事件，她認為：“要客觀探討無人機和民用商業(yè)機是否確實存在干擾，我認為不存在，但目前各地對無人機的監(jiān)管處于‘管死’狀態(tài)。”

她介紹了國內(nèi)各地?zé)o人機的禁飛區(qū)劃設(shè)范圍，如成都和昆明是40km×20km禁飛，廣州是9500平方公里禁飛。她認為，這屬于“一刀切”式管理，并提出要用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策，應(yīng)探討“禁飛公告”是否符合上位法；“禁飛公告”的制定權(quán)限到底在誰等問題。

監(jiān)管體系存在不足

目前，我國與無人機相關(guān)的規(guī)定有《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等。

但這些規(guī)定在與會專家看來，仍然存在不足。

北京大成律師事務(wù)所高級合伙人吳靜靜認為，目前我國關(guān)于無人機的法律法規(guī)僅限于部門規(guī)章，法律位階較低，行政強制效力不足，且現(xiàn)行規(guī)定僅僅各自分別對無人機活動的一部分做出規(guī)定，缺乏全面系統(tǒng)性法規(guī)。

李志宏律師稱，我國現(xiàn)有無人機相關(guān)法規(guī)還存在制訂過程中利益相關(guān)方參與性不足、無人機適航性的要求不明確、治理無人機擾航的法律適用混亂等問題。

那么，為什么無人機領(lǐng)域的監(jiān)管會存在這些問題？

吉大鵬分析稱，根本原因是無人機的社會屬性突出，難以單獨管理，必須協(xié)同發(fā)力。

而解興權(quán)則認為，源于我國缺乏明確的法律制度，需盡快推動無人機立法，同時需要進一步思考無人機對商業(yè)航空發(fā)生干擾并產(chǎn)生爭議時如何處理，以及無人機出了事故如何賠償?shù)葐栴}。

統(tǒng)一立法迫在眉睫

中國民航大學(xué)航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍認為，無人機治理應(yīng)注重源頭監(jiān)管，應(yīng)積極完善無人機技術(shù)研發(fā)、制造、銷售、培訓(xùn)和駕駛員的準入監(jiān)管，并要求其駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則，通過技術(shù)手段與法律融合創(chuàng)新監(jiān)管。

中國民用航空局國際合作服務(wù)中心主任孟慶芬建議，在完善我國無人機立法時，應(yīng)積極吸收其他國家經(jīng)驗，重視基礎(chǔ)研究，科學(xué)劃分不同類別的無人機管制，重視立法的協(xié)調(diào)性。

而關(guān)于如何立法，不少與會專家建議，應(yīng)有效區(qū)分無人機與通用航空邊界，做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設(shè)置，并確定行業(yè)準入制度，確定無人機的技術(shù)標準和相關(guān)組件，確保技術(shù)能限制無人機在指定空域運行，并保證無人機的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無人機實名注冊，有效利用電子圍欄，對無人機施行聯(lián)防聯(lián)控。

“民航局應(yīng)增加制定對無人機生產(chǎn)商的監(jiān)管制度，確保接入無人機的管控系統(tǒng)正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應(yīng)該高階位立法，厘清執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)邊界?！眳庆o靜建議，“目前的共識是非隔離空域內(nèi)應(yīng)由民航局進行管轄，隔離空域內(nèi)由公安機關(guān)屬地管轄。”

“規(guī)章制訂過程中應(yīng)廣泛聽取生產(chǎn)廠家、運營商、個人消費者、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)方意見，并將通用航空分類管理、擴大低空空域開放、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、強化全程安全監(jiān)管等有機結(jié)合起來；同時多管齊下，依法應(yīng)對無人機擾航行為，如加強機場凈空保護區(qū)域的公示、宣傳、警示標志設(shè)置，將無人機運行記錄納入誠信管理等?！崩钪竞暾f。